Jove Guàrdia Pallaresa

La política pública

Abans s’ha de tenir present que tota política pública sorgeix de la construcció d’un conflicte social. Per conflicte o problema social s’entén aquell factor al qual l’Estat respon, actuant així de protector. En la construcció de la problemàtica hi intervenen molts elements, tot i que els més importants són els mitjans de comunicació de massa. Tot problema social mai serà absolut, sinó que presentarà una visió relativa. D’aquí que la formulació política al problema i la decisió que se’n desprèn no sigui del gust de tothom, perquè com el problema, la resolució també presentarà una lectura relativa adequant-se als interessos subjectius d’un grup de poder determinat. El més important es troba en la forma de rebre la informació, decisiva alhora de determinar un problema social.

Per tant, la política pública es presenta a la societat com aquell mecanisme que ofereix una solució a un problema que ha estat legitimat per l’Estat.

L’interessant és analitzar com s’introdueix dins l’agenda política un determinat problema. Entren en joc els grups de pressió que influencien a l’administració pública per executar certes polítiques públiques d’acord amb el que ells consideren convenient. La influència que poden desenvolupar es mesurarà segons la seva situació sistèmica, el joc de poder entre els diversos grups i administració i el reforç de l’acció col•lectiva com a focus contenciós de pressió.

El pluralisme democràtic i l’acció col•lectiva

Per acció col•lectiva s’entén la capacitat de reunir persones per defensar un punt de vista comú. De fet, sense aquesta difícilment es tindrà repercussió per poder influir en l’agenda política. Aquesta com més representativa sigui de la societat, més repercussió obtindrà i per tant, més capacitat de poder per exercir un cert grau de control sobre l’administració.

Però abans de parlar de les dimensions d’aquest poder, fem un parèntesi per exposar el concepte de “pluralisme democràtic”. El concepte, difós per Robert Dahl, defineix la situació en que, per molt que no existeixi un acord formal entre els diversos col•lectius civils sobre una qüestió en concret, es té la capacitat d’influir-hi, de pressionar en la redacció i execució de les polítiques socials. Aquest model es basa en l’ideal de democràcia liberal de principis de segle XX. Segons Dahl, aquest model és estable perquè parteix de la premissa de no posar mai en qüestió el sistema. Segons el grau de poder que prens pots arribar a controlar part de les polítiques públiques, que és el mateix que dir part dels béns públics. El sistema és estable perquè en més o menys grau tens opció a exposar les teves demandes i en més o menys grau pots rebre alguna cosa a canvi.

Arribat aquest punt, l’ostentació del poder es pot mesurar en tres dimensions, segons el tipus de conflicte entre les diferent opcions que defensen els grups (tipologia de Stephen Luckes):

1) Conflicte obert: Quan en una negociació/discussió, hi ha dos bàndols clarament diferenciats en que se sap que la decisió que es prendrà vindrà condicionada pel poder que es té per aconseguir fer prevaldre els interessos subjectius d’un grup concret. Cadascú coneix quins són els interessos dels altres.
2) Conflicte encobert: És usual que entre diversos grups es visqui en conflicte permanent, encara que aquest no sigui manifest. Es parla llavors de conflicte latent. Qui te poder en aquestes situacions és qui té més capacitat de control del grups. Les preferències dels diversos grups, tot i no ser manifestes, continuen sent evidents i subjectives. No és pren cap decisió formal/legal. El control d’aquest conflicte dóna poder al grup per dirigir l’agenda política i capacitat per aplicar la primera dimensió quan aquest cregui convenient. El grup dominant decideix quan emergeix el conflicte.
3) Poder latent: Trobem dos grups amb interessos contraposats, en el que l’un de forma no visible està dominat per l’altre. El grup dominat normalment no se’n dóna compte, o no es queixa; i el grup dominador pot ser conscient o no de l’exercici del seu poder. L’exemple de manual d’aquesta dimensió és el patriarcat. Aquest poder latent, es torna manifest quan hi ha un canvi estructural.

El poder es determina per la capacitat negociadora del grup per fer que la resolució final s’assembli a la postura que es defensa. Per obtenir aquesta capacitat negociadora el grup ha d’estar situat en una posició de més prestigi, en comparació als altres. És el que s’anomena “sort sistèmica”, la situació que s’ocupa dins el sistema. L’exemple més clarivident és la situació de la patronal respecte els sindicats. La patronal sempre s’ha situat en una posició més prestigiosa, controla el poder, i és en aquest cas el sindicat qui s’ha vist obligat a cedir davant un conflicte, rebaixant les seves demandes.

Davant aquest model, no s’ha generat cap crisi sistèmica, i des de les ciències socials ja fa temps que es busquen respostes al per què hi ha pocs canvis radicals i per què la ciutadania quasi no es mobilitza. La principal resposta és que la majoria dels canvis que s’han adoptat en les societats occidentals, han estat canvis de transició, o sigui executats de forma gradual, la qual cosa afavoreix l’estabilitat.

L’evolució del model: el canvi invisible

La figura de l’Estat protector, garantint una sèrie de recursos per a la ciutadania, es troba en perill d’extinció. Entrats ja als anys ’80, l’Europa en construcció comença a desenvolupar un treball admirable d’enginyeria social, desmantellant els pilars en que es sustentava l’Estat del Benestar. Aquest efecte es pot observar en els diferents models d’Estat del Benestar existents, classificació feta per Sping-Andersen: el Nòrdic, el Continental i l’Anglosaxó. Les principals diferències entre els tres models és troben en les prioritats que determina l’estructura estatal. A grans trets, el model Nòrdic prioritza la igualtat, oferint l’accés universal a les prestacions, el Continental prioritza la seguretat en base a la contribució de la ciutadania al mercat laboral i el model Anglosaxó es concep com a subsidiari assistencial per als més desafavorits. Aquestes diferències, més enllà de la descripció sintètica dels varis models existents, ens explica també diferents sistemes de redistribució i finançament, diferent intervenció estatal en la estructura productiva (sectors productius i economia estatal), variacions en el poder que exerceix el mercat laboral (com a element regulador) sobre la ciutadania, diferents estructures de negociació col•lectiva, densitat sindical o la mateixa estratificació social.

L’Estat del Benestar paradigmàtic garantia quatre estructures fonamentals per la ciutadania, que es van transformar en drets de ciutadania: la vivenda, la sanitat, l’educació i la seguretat social. Aquestes però prenien més o menys importància segons el model. En el cas mediterrani (que més d’un cop s’ha tractat com a quart model), la institució familiar juga un paper paral•lel al de l’Estat, de tal manera que també s’espera una funció protectora dels membres de la família. És en aquest entramat tradicionalista d’on s’explica la quasi inexistència de la cobertura en habitatge en estats com l’espanyol. La família en les societats banyades pel mediterrani cobreixen parts molt importants que en altres zones, com la nòrdica, les cobreix l’Estat.

En la descripció del model d’Estat de Benestar desenvolupat en el nostre àmbit ens trobem amb que:

- L’Estat ofereix seguretat al ciutadà de forma selectiva, segons la contribució del ciutadà en aquesta seguretat social, contribució determinada pel mercat laboral. L’accés als serveis que l’Estat atorga ve regulat pel mercat laboral. Tot i així, si no estàs vinculat al mercat laboral t’ofereixen un sistema subsidiari. Aquest tipus de contracte es tanca amb l’estructura de finançament, la qual es de tipus contributiu (l’IRPF es paga depenent de la renta, però no se’t retorna). La despesa total de l’Estat en polítiques públiques acostuma a ser alta, tot i això els serveis públics no són de propietat estatal al 100%, sinó que ens trobem amb una despesa de desmercantilització mitjana (l’Estat té part de la propietat i també compra serveis).

En el nostre àmbit, els sindicats defensen un tipus de béns públics PURS (de consum col•lectiu i no-excloïble) per a tothom, no només per als seus afiliats. Per exemple, la defensa d’un aspecte com el sou es desenvolupa en una taula de negociació col•lectiva, però també en altres àmbits de l’acció col•lectiva com una manifestació, vaga, etc. Aquestes demandes són costoses pels participants, i la seva implicació dependrà de la qualitat dels seus incentius personals. Si aquests incentius, convinats amb un probable èxit col•lectiu (del teu grup de pressió) superen el cost d’oportunitats d’estar manifestant-te (o sigui, la inversió subjectiva d’aquell temps que has destinat a la manifestació, destinat a una altra activitat personal), aquesta persona molt probablement participarà en el procés de defensa. L’èxit de l’acció col•lectiva repercuteix a tota aquella persona que hi ha participat, com als que no. D’aquí és desprèn el concepte del “Free Rider”, que podríem traduir com “l’aprofitat”. La definició és clara: jo no dono res, però ho rebo tot. Aquesta massa nombrosa de gent es converteix en un problema per a l’acció col•lectiva i per un desenvolupament exitós de la negociació. Com s’ha comentat abans, com més representativa sigui l’acció col•lectiva, més força tindrà per obtenir poder.

L’administració pública, com a element primordial en la taula de negociació, és qui desenvoluparà un pla per executar una sèrie de polítiques públiques per solventar els problemes tractats. En altres paraules, després de la formulació política del problema, és decideix la implementació de polítiques públiques i després s’avaluen els objectius. La visió general que és té de l’administració pública és que està edificada sobre la idea d’un sector públic diferenciat, i que és uniforme respecte a les regles i procediments. Però s’ha de tenir en compte que cada cop més, les administracions públiques es reorganitzen i adopten mecanismes d’actuació pròxims als del món empresarial. La transformació gradual de l’Estat del Benestar en un “semi-mercat de serveis” es fa cada cop més visible, sobretot davant les dinàmiques d’actuació adoptades dins l’administració.

La Nova Gestió Pública

La transformació més important de la vella gestió pública a la nova es troba en el tracte al ciutadà. Amb la vella gestió pública, el ciutadà era aquella persona administrada, en canvi amb la nova gestió pública el ciutadà passa a ser aquella persona-client. Es tracta del procés de clientalització de la ciutadania, que desemboca en una individualització brutal dels valors justificada per la idea meritocràtica de l’eficàcia i la recompensa, devaluant el grup i l’equitat.

Ens trobem amb una figura semi-contractual de l’administració. Si abans l’administració oferia el 100% del servei, ara aquesta contracta a diferents organismes perquè executin el mateix servei. Aquests organismes (públics-privats-organitzacions no-lucratives) competeixen entre sí per “afavorir” que es pugui escollir la millor opció gestora. Per això és parla de semi-mercat en la nova gestió pública. Així mateix, la idea original que es tenia d’administració pública és veu esbiaixada, ja que el sector públic es diferencia menys dels privat, en concepte de personal, estructura salarial i mètodes d’actuació; i la rigidesa de les regles i el procediments que s’imposa a l’administració es veu dràsticament reduïda.

Això desemboca en especialitzar a l’administració pública en definir quin tipus de servei necessita el ciutadà, que un cop definit buscarà en el seu model d’empresa-xarxa. Dit d’altra manera, l’administració fa de pont amb l’empresa subcontractada. Ofereix una quantitat de serveis que d’altra banda no se’n responsabilitza directament, facilitant així una cadena de relacions de baixa confiança (el ciutadà confia en el representant polític que es responsable de l’entramat burocràtic, que es responsabilitza de l’oferta d’uns serveis establerts pel govern i atorga mitjançant una entitat privada que manté un conveni amb l’administració). Tot aquest nou sistema promou un descontrol en la correcció de la gestió, ja que promou l’entrada de gestores dins l’administració per “enchufe polític”, i un descontrol en la responsabilitat última, ja que es crea una diferenciació de responsabilitats sorprenen (veure cas Carmel, Metro València, etc).

La Nova Gestió Publica presenta una barreja de dos processos, un començat als anys ’60, quan s’implanten les idees, i el segon a partir dels anys ’80, seccionat en tres etapes:

1) incentivació
2) agencialització
3) mercantilització

La curiositat es troba en què avui (2006) s’entén perfectament com a definició organitzativa de l’administració pública aquest nou model, i durant tot el seu procés de canvi submergit, no hi ha hagut cap contraresposta contundent, fins al punt que avui l’esquerra (en sentit ampli) accepta aquest procediment.

Tot i això, avui encara no es tracta com a problema social l’estructura organitzativa estatal per varies raons, però la principal es troba en les forces d’acció col•lectiva i els lobbies que ostenten el poder, que són qui tenen total impunitat per reeditar l’agenda política.